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中国粮食安全面临中长期挑战 2021-09-27 09:19:29  农产品集购网

新冠疫情对中国农产品供给安全尤其是粮食安全的冲击成为当前高度关注的热点问题,特别是世界粮农组织发出警告,新冠病毒大范围传播有可能会对粮食供应﹑全球贸易和粮食安全造成极大风险,更使这一问题的严峻性进一步凸显。中国是人口大国、粮食消费大国,粮食安全是维系社会稳定的“压舱石”,是实现国家发展的“定海神针”,事关重大,不容轻视。基于全国粮食产量已经连续多年稳定在1.3亿斤以上,人均粮食占有量超过470公斤,远超国际人均400公斤的安全标准线,库存消费比同样远高于联合国粮农组织提出的17%~18%的安全水平。因而中国的粮食安全是完全有保障的,只要不触动大规模恐慌性社会抢购的底线,就不会导致粮食大范围供求失衡,进而诱发严重的粮食安全危机。虽然过度放大疫情对中国粮食安全的冲击矛盾并无必要,但对中国粮食安全形势必须谨慎乐观,一方面新冠疫情对中国粮食产业发展的冲击必然有一个滞后的发酵期,后续性影响将逐步显现。另一方面中国粮食安全面临的诸多长期性挑战依然存在,近期疫情影响和长期深层矛盾相互叠加,将可能对中国粮食安全的战略目标构成不能低估的较大压力。对中国粮食安全的任何盲目乐观都是极其危险的,必须始终保持清醒头脑,时刻保持应有的忧患意识和危机意识,不仅应及时应对重大疫情冲击带来的复杂后续影响,更要高度重视有效化解影响中国粮食安全的中长期矛盾。

  从发展的视角综合分析,除了当前关注度极高的粮食种业之外,中国粮食安全还面临五个同样需要高度重视的挑战性矛盾:

  一是粮食播种面积保障困难。

  在现有的基础设施和技术条件下,中国粮食供给能力的稳定必须以基本的粮食播种面积作为支撑。但就现实看,主要受三方面因素影响,中国保持现有粮食播种面积面临不容回避的现实困难。其一是耕地“非农化”难以逆转。在中国可开垦耕地后备资源十分有限的条件下,城镇化和工业化快速推进带来耕地面积大规模减少的趋势仍在发展,即便在实施土地增减挂钩过程中,形式上的占补平衡也是以耕地实际质量下降为代价实现的。大量良田沃土的持续减少对粮食生产形成显著的“挤出效应”,通过增加耕地面积从而增加粮食播种面积的空间极其狭小。其二是耕地“非粮化”不断发展。推进土地集中和产业结构调整是中国农业转型发展的基本方向,由于比较效益明显偏低,土地流转不断提速的过程就是高附加值的经济作物生产规模不断扩大的过程,土地流转规模越大,耕地“非粮化”发展相应越快。其三是耕地粗放经营仍然严重。虽然中国部分区域粮食规模经营实现了较快发展,但绝大多数地区粮食生产中小农户分散生产的基本格局仍然没有改变,大量农村青壮年劳动力外出之后,农业生产中老龄化矛盾愈益突出,总体上农民的种粮积极性依然不高。不仅粗放经营十分普遍,而且耕地常年性抛荒和季节性抛荒现象也大量存在,从而对通过扩大粮食种植面积来有效增加供给能力形成严重制约。

  二是粮食供应链面临全面冲击。

  粮食安全不仅需要生产环节的安全,更需要形成前端农资和后端加工的完整供应链才能保证有序稳定的粮食供给。具体分析新冠疫情对中国粮食产业的影响,可以判定对生产过程的影响是短期性的,而对粮食供应链前后端的影响则更具有长期性。从农资供应来看,在整体经济运行困难加剧背景下,生产原料及人工成本上涨态势难以扼制,一大批中小农资生产企业陷入严重的生存困境之中,部分企业甚至难逃倒闭厄运。毫无疑问,疫情对中国粮食供应链前端的冲击影响更大和更持久,这必然给后续的农资供给造成较大影响进而传导于粮食生产过程。从粮食加工来看,粮食价值链的复杂性以及贸易和运输的重要性,使疫情影响下的国际粮食市场脆弱性得到前所未有的凸显。当前国际粮食供给已经进入一个相对脆弱的特殊阶段,全球粮食供应链遭受疫情严重冲击不仅会对中国粮食加工业形成加工原料不足的严峻制约,而且国际粮食价格的上涨趋势必然快速向国内市场传导,致使总体上本就处于微利状态的粮食加工业生存更为困难,结果可能使已有加工能力被动趋于萎缩,对中国粮食产业链的整体性稳定发展产生更为不利的影响。

  三是粮食规模经营主体发展能力不足。

  相对于附加值更高的蔬菜、水果等经济作物而言,粮食产业是传统弱势产业,尤其是小农户分散化的粮食生产方式效率低下,难以形成有竞争力的产业优势,因而发展多种形式的粮食适度规模经营就成为必然的发展选择。正因如此,近年来各级政府为推进适度规模经营发展付出了巨大努力,粮食规模经营主体正在逐步成为保障中国粮食安全的重要主体。但是必须清醒地认识到,由于土地成本、农资成本、人工成本持续上涨,粮食生产成本的“地板效应”不断抬升,粮食生产的盈利空间十分有限。大量调查表明,绝大多数粮食规模生产主体主要都是依靠政府补贴来实现盈利甚至生存的,因为激励粮食适度规模经营发展的市场化机制尚未真正形成,当前众多粮食规模经营主体总体上还处于艰难的发展过程之中,仍然面临发展能力不足、带动性不强的突出问题,由此构成中国粮食供需平衡依然脆弱的重要影响因素。特别是在遭受疫情冲击和整体经济下行压力加大的背景下,粮食规模经营主体面临更大的困难和挑战,如何对其精准支持,强化能力,提振信心,是中国确保持续性粮食安全必须破解的瓶颈性难题。

  四是粮食储备的挑战加剧粮食安全保障压力。

  经过持续不断的努力,中国已经建立起中央储备和地方储备协同运行、政府储备与企业储备互为补充的粮食储备体系,并且当前粮食库存处于历史高位,储备总体充足,完全有能力保障疫情冲击下的粮食供给和价格基本稳定。然而必须重视的是,中国粮食储备的未来发展有两方面的挑战值得特别关注。一是粮食库存补充难度加大。中国是全球第一粮食进口大囯,疫情蔓延之下国际性粮食安全危机因素的增长,必然构成中国依靠进口补充粮食库存的重要障碍。从国内看,事实上存在的对粮食安全稳定性的社会担忧,也不可避免地已经产生了实质性的消极性影响。疫情之下对中国粮食安全的过度担忧尽管缺乏基本根据,但不容否认确已产生了多个层面实质性的心理和行为影响,生产者的惜售行为明显强化。如果疫情影响之下内外因素叠加使中国粮食储备难以达到正常水平,必然会对其后续的粮食安全“稳定器”功能产生损害,这无疑是一个需要高度警惕的重要问题。二是农民储粮水平持续降低。长期以来,农户储粮不仅满足自身消费需要,而且也在平衡粮食市场供求方面发挥着重要作用。但近年来受农户调整生产结构自产粮食减少、家庭人口外流导致消费量降低、市场购买方便度增大等多种因素影响,农户自储粮食表现为明显的持续减少趋势,这种发展趋势不仅弱化了农民自身粮食需求的可获得性,而且减弱了农户储粮应有的平衡粮食供求关系的“蓄水池”作用,在一定程度上可能放大粮食供需矛盾、加剧市场波动、加大粮食安全保障压力。

  五是财政收支困难导致粮食产业投入增长受限。

  近年来中国粮食生产的连增形势与粮食生产补贴、基本农田改造等方面高强度的政策投入是直接相关的。但是,在新冠疫情的持续影响下,中国经济运行将进入改革开放以来最困难时期。一方面,突发重大疫情冲击不仅大幅增加财政支出,还叠加大规模减税减息政策、经济受创导致普遍性企业生存困难,税源大幅减少,这将进一步抑制财政增量,导致财政收支矛盾趋于尖锐。另一方面,脱贫攻坚的全面收官和乡村振兴的全面启动,直接关系国家基础稳定,任务艰巨,工作繁重,相关支出必须全力保障,由此必然导致各级财政压力前所未有地进一步加大。因此,财政收入来源收窄和支出需求全面加大两种因素的叠加式影响,使得在农业尤其是粮食领域继续保持高强度的投资力度将面临较大困难。如何在构建多元投资体系基础上着力提高财政投资的效率,是中国长期性粮食安全战略实施中应当引起足够重视的重大问题。

  针对中国粮食安全面临的近期不利因素特别是中长期挑战性矛盾,必须居安思危,未雨绸缪,短期政策安排和长期战略举措结合,前瞻性地谋划安排,有效应对,在全力稳定当前粮食保供能力的基础上,更加重视从国家战略高度构建中国粮食安全的长效机制。

  千方百计稳定粮食播种面积

  在一定的技术水平条件下,稳定播种面积是保障粮食供给总量的基本要求。由于与粮争地的多种压力将持续存在,稳定粮食播种面积实质上是一项极具挑战性的任务。必须行政手段与经济手段并重,重点从三个方面强力推进。一是强化耕地保护激励约束机制。一方面应继续毫不动摇地压实最严格的耕地保护政策,重点以基本耕地面积和质量保护以及高标准农田建设为指向强化对地方政府的政策激励,有效实现“藏粮于地”,千方百计保护基本粮食生产能力。另一方面是探索在国家层面设立耕地保护基金,提高对农业生产主体以有机肥替代化肥、绿色防控替代传统农药等耕地保护行为的补贴力度,促进用地与养地结合,有效提升农民保护耕地的主动性和积极性。二是进一步全面压实地方政府粮食安全的政治责任。除继续强化行政性约束之外,更重要的是应切实加强耕地用途管制,建立和完善工商企业租赁农户承包地的准入制度、监管制度和风险防范机制,防止土地利用过度“非农化”和“非粮化”。同时结合农村集体产权制度改革和粮食综合补贴政策优化,以集体经济组织为主体探索建立耕地抛荒的有效约束机制。三是多元化提高耕地利用效率,一方面是创新粮食生产经营模式,改变传统的分散小规模经营格局,主要通过托管、代耕、土地入股等多种模式提高农村抛荒土地的利用效率;另一方面是大力发展多种形式的“稻田+”模式,以新型业态植入为方向拓展粮食多元化经营,提高粮食生产综合效益。

  强力提高粮食供应链稳定性

  中国未来粮食安全的稳定性在很大程度上取决于粮食供应链的稳定程度,对此应重点从两个维度同时发力:一是尽最大可能稳定农资供给能力。在采取延期还贷、贴息贷款、减免税收等方式支持农资生产企业尽快复工复产基础上,还要从保障粮食安全的战略高度,启动发放专项财政补贴等特殊政策工具,帮助众多陷入生存困境的中小农资企业能够顺利渡过难关,不出现规模性的企业倒闭现象,即便短期内不能盈利也必须稳定其基本生产和供给能力。二是多元化保障粮食加工链正常运行。针对部分粮食加工企业外部依赖性较强的实际,近期应在积极加强国际合作、拓宽市场渠道、尽力克服全球疫情防控对粮食供应链不利影响的同时,适度释放现有储备存量,增加市场供给,满足加工需求。从发展视角看,则需要更大力度支持粮食加工企业与粮食原料产区建立利益联结更紧密的联动机制,以粮食订单或股份合作等方式联建更稳定的粮食生产原料基地,特别是重点发展严重短缺的加工专用粮食产品,稳定原料供给、降低生产成本,既替代对国际粮食市场的过度依赖,又增强国内粮食加工原料的有效供给能力。

  更大力度培育新型粮食经营主体发展

  中国新型粮食经营主体仍总体能力低弱,尚难以胜任实现持续稳定粮食安全目标的重任。当前的关键是需要更大力度强化政策支持,多措并举全面赋能,促使其在现有基础上实现突破性成长。一是精准实施种粮补贴。应调整补贴存量和优化补贴增量联动,扭转粮食直补“福利化倾向”,真正形成“多种粮多受益”“多产粮多受益”“多好粮多收益”的政策导向,有效提振新型粮食经营主体的发展预期和种粮信心。二是强化融资支持力度,在优化信用贷款和抵押担保制度基础上,拓展财政贴息支持范围,切实满足新型经营主体的实际融资需求。同时针对新型粮食经营主体市场风险相对较高的实际,进一步提高政策性农业保险的保障水平。三是有效整合涉农支持政策。重点包括加大直接用于支持新型粮食经营主体的财政增量投入比例、灵活落实点状供地政策解决各类新型粮食经营主体用地需求、结合新型粮食经营主体实际需要开展高标准农田建设项目等相关内容。四是大力培育新型农业社会化服务组织。重点扶持农民专业合作社、供销合作社等广泛参与粮食生产产前、产中、产后服务,通过开展工厂化育秧、机插秧以及植保、机收、烘干、仓储等服务,有效降低粮食生产成本,提高粮食产业生产效率。

  进一步强化粮食储备调配能力

  粮食作为需求弹性较小的特殊生活必需品,完备的储备体系和顺畅的调配能力对保障供给及平抑价格极为重要。这方面的重点工作主要应包括:一是多元化拓展国际粮食进口来源。应以多元化和可控性为两大基本方向优化粮食进口来源,合理规避粮食进口市场过度集中的风险。二是与粮食主产区建立更稳定的购储关系。支持国有粮食储备企业开办“粮食银行”业务,实现对粮食主产区单一购储关系的稳定性升级,确保国家和地方粮食储备企业拥有稳定的储备粮收购来源。三是提高企业和农民储粮水平。一方面继续推行和完善委托企业代储模式,全方位提高储粮效率和安全性,增大粮食储备和调配能力。另一方面以此次疫情为契机引导农民合理恢复储粮传统,大力推广科学储粮技术,支持建设新型“家庭粮仓”,提高农户储粮能力,以“藏粮于民”方式分散保障粮食安全过程中可能产生的市场风险。

  深化改革优化财政支持政策

  在财政支农资金难以大幅增加甚至可能相对减少的特殊背景下,保障粮食安全将面临投资约束全面趋紧的更大挑战。除了必须不失时机地通过激活土地资源更大规模激励市场化资金进入之外,更重要的是需要加大力度深化财政支农的体制改革,重点通过优化财政支持领域和方式,有效提高有限财政支农资金在支持粮食产业发展中的投资绩效。一是提高财政资金的使用效率。一方面是重点在高标准农田建设和中低产田改造等基础设施建设领域提高投资的集成性和精准性,以新型粮食经营主体直接参与方式减少重复性低水平投资,高效夯实粮食生产基础支撑。另一方面是优化财政支持方式,强化粮食产业链整链发展系统化支持,提高整链发展能力和产业链稳定性。尤其是通过构建紧密利益联结机制,增强粮食产业化龙头企业对新型粮食生产主体和种粮农户的带动作用。二是强化财政投入的撬动能力。通过贴息和补助等方式,有效导入社会资本进入粮食科技研发、粮食基本生产条件改造、粮食社会化服务、粮食物流加工等重要领域,有效放大有限财政投入的撬动效应。同时通过财政奖补方式引导粮食专业合作社、粮食家庭农场、粮食加工企业等增大自身投资力度,以多种方式参与优质粮食的全产业链生产经营,增强从优质品种选育到推广、标准化生产到仓储加工、品牌建设到市场营销的系统化发展能力。

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